3.1 La Administración como usuaria de las nuevas tecnologías

3.1.1 Inversión y gasto en TIC

La Figura 3-1 muestra la evolución del gasto TIC realizado por la Administración General del Estado y la Administración Local. En 2006 el gasto total en informática y telecomunicaciones realizado por la Administración General del Estado ascendió a 1.545 millones de euros aproximadamente tras un crecimiento de 15 puntos porcentuales respecto al año anterior. No se dispone de datos de 2006 del gasto de la Administración Local ya que al cierre de esta edición del informe aún no se ha publicado el informe IRIA 2008 que incluye los datos de esta Administración. No obstante, los últimos datos de Administración Local publicados en 2005 también mostraban un crecimiento importante tanto en la partida de informática como de telecomunicaciones. Las cantidades se corresponden con la suma de las inversiones efectuadas¹y del gasto.²

Figura 3-1. INVERSIÓN Y GASTO EN TIC EN LAS ADMINISTRACIONES (ESPAÑA).

Administración del Estado

Coincidiendo con la tendencia de años anteriores, el gasto más importante, en lo referente al conjunto «inversión+gasto TIC» en la Administración General del Estado, es el gasto informático, que asciende a un 80% del total durante 2006, siendo el dedicado a telecomunicaciones tan sólo del 20%. A diferencia de lo ocurrido en 2005, en este período se observa un incremento del 1% interanual en el gasto dedicado a telecomunicaciones, mientras que el gasto informático siguiendo la tendencia de años anteriores creció alrededor de un 19%.

Por otro lado cabe destacar que el aumento del 15% producido durante 2006 en el conjunto «inversión+gasto TIC» en la Administración General del Estado, es el mayor de la serie histórica tal y como se observa en la Figura 3-2.

Figura 3-2. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN Y GASTO EN TIC EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

En la Administración, la proporción del gasto en informática respecto al de telecomunicaciones se sitúa en torno al 80/20 y además el crecimiento año a año también es superior para la partida de la informática.

Según los últimos datos disponibles el porcentaje que representa el gasto TIC frente al presupuesto total de la Administración del Estado se sitúa en un 3,83% tal y como se puede ver en la Figura 3-3, ya que el peso de la partida TIC crece más rápidamente que la media de gastos de la Administración Central (un 15% frente al 7,2% de gastos totales).

Figura 3-3. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO EN TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

La proporción entre las partidas de informática y telecomunicaciones se ha mantenido prácticamente constante durante los últimos años con aproximadamente un 75% destinado a informática y un 25% a telecomunicaciones. Durante el año 2006 se ha acentuado todavía más esta diferencia hasta alcanzar los gastos en informática el 80%. Estos valores contrastan con los datos del mercado TIC global de España donde las telecomunicaciones suponen un 70% del total del sector y con los datos de la Unión Europea donde la media de gasto en telecomunicaciones en el mercado TIC es de un 53%.³

Una de las causas del elevado peso de la partida de informáticas es la tendencia de la Administración a adquirir los equipos «hardware» y realizar las tareas de soporte, mientras que en el sector privado la externalización de los servicios informáticos está bastante consolidada. Esta externalización permite que las organizaciones se centren en actividades fundamentales mientras dejan que empresas especializadas gestionen su informática, con las ventajas que ello supone en cuanto a la reducción de costes debida a economías de escala y sobre todo a la adquisición de un mayor nivel tecnológico debido a la especialización.

En cuanto a la distribución del gasto en los distintos Ministerios (ver la Figura 3-4), cinco Ministerios (Trabajo y Asuntos Sociales, Interior, Economía y Hacienda, Defensa y Fomento) acaparan el 75% del gasto TIC. Respecto a la estructura del gasto, tan sólo cuatro Ministerios destinan más del 20% de gasto total TIC a telecomunicaciones destacando el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación con un 44% y el Ministerio del Interior con un 52%, dato este último muy elevado pero inferior al 60% que supuso durante el año 2005.

Figura 3-4. INVERSIÓN Y GASTO EN TIC EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

Administración Local

El conjunto «inversión+gasto TIC» en la Administración Local alcanza 768 millones de euros en 2005. A pesar del notable incremento del 33% respecto a 2003, comparado con el 13% de crecimiento en la Administración General en ese período, el gasto de estas administraciones es todavía considerablemente inferior al gasto de la Administración General del Estado (un 43% menos). Como pasaba anteriormente los gastos en informática también son mucho mayores que los de telecomunicaciones, un 79% frente a 21 %. Conviene tener en cuenta que los gastos en telecomunicaciones incluyen, en general, el gasto por transmisión de voz y datos, y no los gastos de inversión que usualmente se incluyen en gastos de material en el apartado de gastos informáticos.

La relación entre el gasto en informática y telecomunicaciones está estrechamente vinculada con el tamaño del municipio. Así en las Diputaciones, Consejos y Cabildos, la partida en informática constituye un 88% del total. Esta proporción disminuye a medida que disminuye el tamaño medio de los municipios, encontrándose al final que en los municipios más pequeños, los de tamaño entre 500 y 1.000 habitantes, los recursos dedicados a Telecomunicaciones son superiores a los de informática. Esta diferencia está relacionada con la falta de presupuesto de los municipios menores lo que les lleva a reducir los gastos informáticos, mientras que el gasto en telecomunicaciones es más difícil de recortar.

Figura 3-5. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO EN TIC EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

El predominio de la «inversión + gasto» en informática se acentúa a lo largo de los años en todos los tipos de municipios menos en los de menor tamaño. Así, considerando el total de los municipios, el conjunto «inversión+gasto» en informática creció un 36% en el período 2003-2005, mientras que en telecomunicaciones se incrementó un 23% en media en el mismo período.

Según se observa en la Figura 3-6, el gasto en TIC por habitante ha aumentado entre 2003 y 2005 hasta situarse en los 13,26 euros de media. No obstante, existe una gran diferencia dependiendo del tamaño del municipio; son los municipios mayores, aquellos que tienen más de 500.000 habitantes, los que tienen un gasto mayor: 18,74 euros por habitante; mientras que los de tamaño medio, entre 1.000 y 30.000 habitantes, son los que tienen un gasto medio inferior, en concreto un 41% inferior al de los municipios mayores.

Figura 3-6. INVERSIÓN MÁS GASTO EN TIC POR HABITANTE EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

La proporción de los presupuestos totales de las administraciones locales que se dedica a las TIC es superior a la media (1,72%) en los municipios mayores de 100.000 habitantes y en las Diputaciones y Cabildos, donde llega hasta el 3,9%. Existe en esta variable una relación muy clara, inversamente proporcional entre el tamaño de los ayuntamientos y el porcentaje del presupuesto dedicado a TIC (Figura 3-7). Según esto los ayuntamientos más pequeños ya tienen comprometidos los presupuestos en otras partidas, lo que les deja menos opción para destinar parte del presupuesto a actividades TIC. Esto es especialmente relevante en el caso de España donde un 85% de los municipios tiene menos de 5.000 habitantes.

Figura 3-7. EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LA INVERSIÓN Y GASTO TIC EN EL PRESUPUESTO TOTAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

3.1.2 Inversión y gasto en Informática

Tal y como se ha comentado anteriormente el gasto e inversión en informática supone más de las tres cuartas partes del conjunto total «inversión+gasto TIC» en la Administración. En la Figura 3-8 se detalla la situación de las diferentes partidas de gasto informático en cada uno de los ámbitos de la Administración: la Administración General del Estado, que recoge datos de 2005 y 2006, la Administración Local, con datos de 2003 y 2005 y la Administración Autonómica, de la que sólo se disponen de datos de 2002 debido a que esta información no está disponible en los recientes informes del CAE.

Figura 3-8. DETALLE DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO EN INFORMÁTICA EN LAS DIFERENTES ADMINISTRACIONES (ESPAÑA).

Administración del Estado

En el periodo de 2006 se ha producido un incremento considerable en el gasto informático de la Administración General del Estado, que pasa de los 1.037 millones de euros en 2005 a 1.237 millones de euros, con un incremento del 19%, muy superior al 9,7% de media de los últimos 7 años, de hecho en este período se ha duplicado el gasto en informática (en la Figura 3-2 se presenta la evolución del gasto en telecomunicaciones y la evolución del agregado gastos informáticos en los últimos años).

Figura 3-2. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN Y GASTO EN TIC EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

La Figura 3-8 muestra el peso de cada partida que se incluye dentro de los gastos Informáticos de la Administración del Estado. En 2006, la partida de servicios informáticos, que comprende el desarrollo y mantenimiento de aplicaciones, mantenimiento de equipos, formación, consultoría, explotación, etc., supuso el 33% de los gastos informáticos, lo cual supone un decremento del 1% respecto al dato de 2005. Esto rompe con la tendencia al aumento del gasto en servicios informáticos que venía produciéndose desde años atrás y es debido a un aumento del gasto en personal del Ministerio de Defensa. Por este motivo la partida de personal aumenta su peso en un 5% respecto a 2005 hasta situarse en el 29%. Por su parte, los gastos en hardware reducen su porcentaje de participación hasta un 23%; mientras que los de software tienen una evolución inversa y se incrementan en un 33%, elevando su participación en el conjunto de gastos al 13%.

Figura 3-8. DETALLE DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO EN INFORMÁTICA EN LAS DIFERENTES ADMINISTRACIONES (ESPAÑA).

Tal y como se aprecia en la Figura 3-9 la tendencia apunta a un crecimiento en las partidas de inversión y gasto dedicadas a servicios y personal mientras que el software crece ligeramente.

Figura 3-9. EVOLUCIÓN DE LAS PARTIDAS DE INVERSIÓN Y GASTO EN INFORMÁTICA EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

La disminución en la partida de material se debe a un descenso en la cifra de inversiones en equipos físicos, que constituye la principal partida de este concepto y que ha disminuido respecto a 2005 en algo más de un 3%, hasta 279 millones de euros tal y como se muestra en la Figura 3-10. En los últimos años la partida de inversiones en equipos físicos no tiene una tendencia muy definida y sufre tanto crecimientos como reducciones.

Figura 3-10. EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN EQUIPOS FÍSICOS INFORMÁTICOS EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

Administración Local

En general, la Administración Local dedica más gasto a la partida de personal y menos gasto a la partida de material que la Administración General del Estado. No obstante, la estructura de gasto está muy influida por la dimensión del municipio; así los municipios más grandes y las Diputaciones, Consejos y Cabildos dedican menor proporción de gasto a la compra de materiales; el peso de las partidas de personal y servicios, no sigue una regla determinada dependiendo del tamaño, destaca el caso de los municipios más pequeños (entre 500 y 1.000 habitantes) que no disponen de gastos de personal y las actividades realizadas en este campo se subcontratan tal y como se observa en la Figura 3-11.

Figura 3-11. DETALLE DE LA INVERSIÓN Y EL GASTO EN INFORMÁTICA EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

Un índice interesante relacionado con el detalle de las partidas informáticas, es el ratio entre gastos de material y gastos de personal, este ratio se denomina Hw-Index y es utilizado habitualmente para medir la proporción entre estos dos conceptos que usualmente suponen un gran consumo de recursos. Este índice es mayor en las localidades más pequeñas, llegando al límite en los municipios más pequeños que al no tener partida de personal sería infinito (ver la Figura 3-12).

Figura 3-12. HARDWARE INDEX EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

3.1.3 Inversión y gasto en Telecomunicaciones

La cuota de inversión y gasto total TIC dedicado a telecomunicaciones es muy inferior a la dedicada a informática, tal y como se ha comentado anteriormente.

Administración del Estado

La cifra del gasto total en telecomunicaciones en la Administración General del Estado alcanzó los 307 millones de euros durante 2006, dato ligeramente superior al alcanzado en el período de 2005. Más del 95% del total corresponde a gastos en servicios de telecomunicación (ver la Figura 3-13), entre los que se incluyen principalmente la transmisión de voz y datos, mientras que las inversiones necesarias en hardware de red y comunicaciones se incluyen en el apartado de material de gastos en informática. El Ministerio que más gastó en telecomunicaciones fue el Ministerio de Interior cuyo gasto supone el 42% del gasto total en telecomunicaciones, algo menos que en 2005. El resto de Ministerios quedan con cuotas inferiores al 11% del total.

Figura 3-13. INVERSIÓN Y GASTO EN TELECOMUNICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

Las inversiones en telecomunicaciones son muy bajas con respecto al total del gasto en telecomunicaciones, suponiendo en media algo menos del 5% del total. Cabe destacar en esta partida la participación del Ministerio de Fomento, con una participación del 51% sobre el total del gasto.

Administración Local

En la Administración Local, la partida de telecomunicaciones también es muy inferior a la de informática. Así, si en la Figura 3-6 se observa cómo la inversión más gasto en TIC por habitante llevada a cabo por los municipios es de 13,26 euros, en Telecomunicaciones es tan sólo de 3,17 en media. En el caso de los municipios más pequeños esta cifra se dispara, llegando a los 7,3 euros tal y como se muestra en la Figura 3-14.

Figura 3-6. INVERSIÓN MÁS GASTO EN TIC POR HABITANTE EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

Figura 3-14. INVERSIÓN MÁS GASTO EN TELECOMUNICACIONES POR HABITANTE EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (ESPAÑA).

3.1.4 Modelo de externalización TIC

La necesidad de las organizaciones de hacerse más ágiles, operativas y flexibles es lo que las ha llevado a que se concentren en aquellas actividades en las que pueden aportar mayor valor, dejando las actividades secundarias a empresas expertas que puedan utilizar economías de escala y tengan un mayor conocimiento para su realización. El área de las TIC es especialmente susceptible de ser tratada bajo este enfoque y la empresa privada ya está utilizando este modelo desde hace tiempo. En el caso de la Administración esta tendencia está imponiéndose en algunos de los servicios, como es el caso de los sitios Web tal y como se comenta a continuación. Este apartado ofrece datos sobre esta nueva forma de adquirir tecnología que permite abaratar costes y disponer de los últimos avances tecnológicos recurriendo a las empresas especializadas.

La Administración está apostando por un modelo de explotación mixta de sus sitios Web en el que incluye participación de personal propio de la Administración y externaliza parte de los servicios.

Administración del Estado

La Administración del Estado ya está considerando nuevos modelos relacionados con la externalización TIC a la hora de explotar los sitios Web. En este tema sí que ha habido cambios importantes que se reflejan en la Figura 3-15: las Web gestionadas con recursos propios están dejando paso a las Web gestionadas con recursos mixtos, lo que supone que parte de la actividad la realiza personal de la propia Administración y parte recae en empresas subcontratadas. La externalización completa no se acaba de ver como una opción en la Administración del Estado ya que muchas administraciones consideran que un canal de comunicación tan importante como Internet es en parte una actividad central en la prestación del servicio y por eso son los modelos mixtos los que están triunfando.

Figura 3-15. MODALIDAD EXPLOTACIÓN SITIOS WEB OFRECIDOS POR LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (ESPAÑA).

Administración Autonómica

En el caso de la Administración Autonómica también se ha avanzado en los modelos de externalización TIC. Tal y como se muestra en la Figura 3-16, la totalidad de las Comunidades han contratado algún tipo de desarrollo de Sistemas de Información externamente, mientras que el 85,71% contrata algún servicio de infraestructuras y el 76,47% tiene algún Centro de atención a usuarios externalizado. Destaca también que prácticamente la mitad de las Comunidades subcontratan en alguna medida la gestión de los puestos de empleado.

Figura 3-16. CONTRATACIÓN EXTERNA EN TIC (ESPAÑA).

Administración Local

En el caso de la Administración Local la casuística es muy variada. Según un reciente informe publicado por Fundación Telefónica,⁴en el ámbito de la Administración Local está surgiendo una tendencia interesante: los ayuntamientos de menor tamaño colaboran con las entidades supramunicipales como Diputaciones, Cabildos o Consells Insulars para disponer de servicios que hacen uso de las TIC. El modelo consiste en que la entidad supramunicipal provisiona los servicios basados en el uso de las TIC en red a un conjunto de ayuntamientos proporcionando los servicios necesarios para la gestión de los municipios, centralizando funciones puramente tecnológicas que los municipios, bien por su dimensión, recursos disponibles o decisión estratégica no pueden desarrollar. En este contexto el Ayuntamiento recibe servicios adaptados a sus necesidades y no a su tecnología. Este modelo de prestación de servicios facilita el despliegue de una manera rentable, aprovechando sinergias y economías de escala y es sostenible y escalable, garantizando la continuidad y modernización a lo largo del tiempo. Por otro lado se ofrece la seguridad y disponibilidad necesarias para asegurar el cumplimiento de las cartas de servicio.

Entre los servicios que ya están a disposición de un amplio grupo de ayuntamientos hay que destacar los portales Web para informar a los ciudadanos, los sistemas de tramitación telemática, los sistemas de gestión municipal genéricos, las herramientas de gestión documental, las plataformas de firma electrónica, los registros telemáticos, los sistemas de notificaciones telemáticas, los visualizadores de mapas y las herramientas de cartografía urbana municipal.

1. Entendidas como la aplicación de recursos financieros destinados a incrementar los activos fijos o financieros de una entidad. [volver]

2. Entendido como toda aquella erogación que llevan a cabo los entes económicos para adquirir los medios necesarios en la realización de sus actividades de producción de bienes o servicios, ya sean públicos o privados. [volver]

3. EITO. Datos de 2006. [volver]

4. Las TIC en la Administración Local del Futuro. Mayo de 2008. [volver]

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